環(huán)保機(jī)構(gòu)開啟“垂管”大幕 持續(xù)發(fā)力環(huán)境監(jiān)測(cè)
2018-12-11
《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》近日正式印發(fā)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（下稱《指導(dǎo)意見》）的通知。根據(jù)這一指導(dǎo)意見，“十三五”時(shí)期，我國將全國完成環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務(wù)，到2020年，全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運(yùn)行。
《指導(dǎo)意見》說，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革旨在“加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題”?！吨笇?dǎo)意見》明確，鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申請(qǐng)開展試點(diǎn)工作，并積極做好前期準(zhǔn)備。環(huán)境保護(hù)部、中央編辦根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問題類型，結(jié)合地方改革基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的省份改革實(shí)施方案進(jìn)行研究，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份。試點(diǎn)省份改革實(shí)施方案須經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、中央編辦備案同意后方可組織實(shí)施。
目前，河南、江蘇等省已拿出相應(yīng)工作方案。河南省專門制定了《關(guān)于做好環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革期間工作的意見》。江蘇省環(huán)保廳有關(guān)人士透露，相關(guān)方案已報(bào)批。
日前出臺(tái)的《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》也確定，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，先行在莆田市開展試點(diǎn)，2017年出臺(tái)實(shí)施方案，在全省全面實(shí)行垂直管理制度?！?/span>
有關(guān)專家表示，垂直管理新模式是在屬地管理模式的實(shí)踐缺陷倒逼下應(yīng)運(yùn)而生的。以現(xiàn)行體制下，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上級(jí)環(huán)保部門。地方政府追求GDP增長的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。
同時(shí)，建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責(zé)。
根據(jù)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的要求，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。
此外，市級(jí)環(huán)保部門對(duì)全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？h級(jí)環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，地方環(huán)境保護(hù)管理體制將進(jìn)行調(diào)整。市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級(jí)政府工作部門。省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組負(fù)責(zé)提名市級(jí)環(huán)保局局長、副局長，會(huì)同市級(jí)黨委組織部門進(jìn)行考察，征求市級(jí)黨委意見后，提交市級(jí)黨委和政府按有關(guān)規(guī)定程序辦理;縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護(hù)管理體制改革方案由試點(diǎn)省份確定。
在環(huán)境監(jiān)察方面，《指導(dǎo)意見》確定，試點(diǎn)省份將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。
在這次改革中，環(huán)境監(jiān)測(cè)得以強(qiáng)化?！吨笇?dǎo)意見》確定，本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級(jí)監(jiān)測(cè)、考核?，F(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)由省級(jí)承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級(jí)環(huán)保廳（局）任免。現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)。
此次改革，令基層環(huán)保執(zhí)法人員感到欣慰的，是《指導(dǎo)意見》明確，“加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作”，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。
而對(duì)于基層環(huán)保部門反映的“身份尷尬”問題，《指導(dǎo)意見》明確，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機(jī)構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級(jí)環(huán)保局，結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，使用行政編制。
有專家表示，當(dāng)前，監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理應(yīng)著重解決好縣級(jí)環(huán)保部門的法律地位問題，垂直管理后，（縣、區(qū)）環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以落實(shí)。此外，還應(yīng)解決好縣級(jí)環(huán)保部門直管后的公平問題，與地方政府的協(xié)作機(jī)制問題和自身管理監(jiān)管問題。
《指導(dǎo)意見》說，省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革旨在“加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題”?！吨笇?dǎo)意見》明確，鼓勵(lì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申請(qǐng)開展試點(diǎn)工作，并積極做好前期準(zhǔn)備。環(huán)境保護(hù)部、中央編辦根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境問題類型，結(jié)合地方改革基礎(chǔ)，對(duì)申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)的省份改革實(shí)施方案進(jìn)行研究，統(tǒng)籌確定試點(diǎn)省份。試點(diǎn)省份改革實(shí)施方案須經(jīng)環(huán)境保護(hù)部、中央編辦備案同意后方可組織實(shí)施。
目前，河南、江蘇等省已拿出相應(yīng)工作方案。河南省專門制定了《關(guān)于做好環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革期間工作的意見》。江蘇省環(huán)保廳有關(guān)人士透露，相關(guān)方案已報(bào)批。
日前出臺(tái)的《國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)（福建）實(shí)施方案》也確定，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，先行在莆田市開展試點(diǎn)，2017年出臺(tái)實(shí)施方案，在全省全面實(shí)行垂直管理制度?！?/span>
有關(guān)專家表示，垂直管理新模式是在屬地管理模式的實(shí)踐缺陷倒逼下應(yīng)運(yùn)而生的。以現(xiàn)行體制下，由于屬地管理模式下地方政府掌握環(huán)保部門的人權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上級(jí)環(huán)保部門。地方政府追求GDP增長的慣性巨大，使一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預(yù)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象大量存在。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，試點(diǎn)省份要進(jìn)一步強(qiáng)化地方各級(jí)黨委和政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)成員主要責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況作為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。
同時(shí)，建立和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法活動(dòng)、插手具體環(huán)境保護(hù)案件查處的責(zé)任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責(zé)。
根據(jù)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度的要求，省級(jí)環(huán)保部門對(duì)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)省級(jí)環(huán)境保護(hù)許可事項(xiàng)等進(jìn)行執(zhí)法，對(duì)市縣兩級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)給予指導(dǎo)，對(duì)跨市相關(guān)糾紛及重大案件進(jìn)行調(diào)查處理。
此外，市級(jí)環(huán)保部門對(duì)全市區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)屬地環(huán)境執(zhí)法，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？h級(jí)環(huán)保部門強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境執(zhí)法，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)許可等職能上交市級(jí)環(huán)保部門，在市級(jí)環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)部分環(huán)境保護(hù)許可具體工作。
根據(jù)《指導(dǎo)意見》，地方環(huán)境保護(hù)管理體制將進(jìn)行調(diào)整。市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級(jí)政府工作部門。省級(jí)環(huán)保廳（局）黨組負(fù)責(zé)提名市級(jí)環(huán)保局局長、副局長，會(huì)同市級(jí)黨委組織部門進(jìn)行考察，征求市級(jí)黨委意見后，提交市級(jí)黨委和政府按有關(guān)規(guī)定程序辦理;縣級(jí)環(huán)保局調(diào)整為市級(jí)環(huán)保局的派出分局，由市級(jí)環(huán)保局直接管理，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由市級(jí)環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護(hù)管理體制改革方案由試點(diǎn)省份確定。
在環(huán)境監(jiān)察方面，《指導(dǎo)意見》確定，試點(diǎn)省份將市縣兩級(jí)環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實(shí)施環(huán)境監(jiān)察。
在這次改革中，環(huán)境監(jiān)測(cè)得以強(qiáng)化?！吨笇?dǎo)意見》確定，本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、調(diào)查評(píng)價(jià)和考核由省級(jí)環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境質(zhì)量省級(jí)監(jiān)測(cè)、考核?，F(xiàn)有市級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)調(diào)整為省級(jí)環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，由省級(jí)環(huán)保部門直接管理，人員和工作經(jīng)費(fèi)由省級(jí)承擔(dān)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員由省級(jí)環(huán)保廳（局）任免。現(xiàn)有縣級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)主要職能調(diào)整為執(zhí)法監(jiān)測(cè)，隨縣級(jí)環(huán)保局一并上收到市級(jí)。
此次改革，令基層環(huán)保執(zhí)法人員感到欣慰的，是《指導(dǎo)意見》明確，“加強(qiáng)市縣環(huán)境執(zhí)法工作”，依法賦予環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制的條件和手段，將環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。
而對(duì)于基層環(huán)保部門反映的“身份尷尬”問題，《指導(dǎo)意見》明確，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機(jī)構(gòu)編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機(jī)構(gòu)、使用事業(yè)編制的市縣兩級(jí)環(huán)保局，結(jié)合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，使用行政編制。
有專家表示，當(dāng)前，監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理應(yīng)著重解決好縣級(jí)環(huán)保部門的法律地位問題，垂直管理后，（縣、區(qū)）環(huán)保局成為市環(huán)保局派出機(jī)構(gòu)，地方人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)將失去有效的載體或部門支撐，環(huán)境質(zhì)量責(zé)任難以落實(shí)。此外，還應(yīng)解決好縣級(jí)環(huán)保部門直管后的公平問題，與地方政府的協(xié)作機(jī)制問題和自身管理監(jiān)管問題。